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6.2.1 矿产资源开发利用补偿体系构建思路

在矿产资源开发中,要使当地矿产资源的经济价值和生态价值得到真正实现,必须建立科学合理的矿产资源开发利用补偿机制,从法律和制度层面上构建和完善矿产资源开发利用补偿制度,将矿产资源开发利用补偿主体、补偿对象 、补偿方式
、补偿标准、补偿资金来源等通过立法的形式规定下来,综合运用法律 、经济和市场调节等手段和措施,对矿产资源开发受损区域环境进行修复和治理,对利益受损地区居民进行补偿 。重点解决好能源矿产资源开发过程中不同利益主体之间的经济利益与生态利益
、个人利益与社会利益、生存利益与发展利益的矛盾冲突,协调和平衡矿产资源收益分配中的各方利益关系,形成“污染者付费,使用者补偿,保护者得到补偿,受损者得到救济,受影响区域得到发展 ”的局面
。通过建立矿产资源开发利用补偿机制逐步实现区域间的平衡协调发展,达到矿业与环境 、人与自然
、经济与社会的协调发展,进而推动新疆少数民族地区和谐社会的建设,社会公平的实现和经济的可持续发展。

矿产资源开发利用补偿既要考虑矿产资源的经济价值补偿,还必须强调环境价值、公平价值 、发展机会价值补偿 。依据矿产资源的价值理论、资源耗竭补偿理论以及矿产资源开发的外部性理论,矿产资源开发利用补偿应包括:一是对资源经济价值补偿
。即因资源的合法开采造成资源价值损耗而由资源开发企业对国家所作的补偿;二是对资源外部性补偿。即对因资源开发造成环境污染破坏,由资源开发企业对资源地居民所作的补偿;三是对发展机会受限和丧失区域发展模式创新的补偿,这是指国家对资源地政府和居民因保护资源
、开发资源受限制或放弃发展机会而给予的补偿;四是对重要资源区域的发展进行的补偿,即对资源要素在区域间流动时因资源不合理定价和资源不平等交换造成的区域非均衡发展而进行的补偿 。

6.2.2 矿产资源开发利用补偿主体

矿产资源补偿主体是指参与利用矿产资源以及矿产资源利用会对其生活产生影响的人或物
。主要包括补偿主体和受偿主体。其中补偿主体是义务主体,受偿主体是权利主体 。

6.2.2.1 补偿主体

补偿主体是指矿产资源开发利用过程中获得收益的组织或个人。从补偿手段来看,矿产资源补偿主体包括公共主体和市场主体
。公共主体包含了国家、区际间政府 、非赢利性的社会组织机构;市场主体是指矿产资源补偿的微观实现主体,是指直接与矿产资源发生关系的组织或个人,主要包括资源开发企业和受益地区居民。

(1)国家补偿 。国家补偿是指中央政府对西部矿产资源开发中的利益损失和生态建设而给予的财政拨款和补贴
。国家为了使东部地区先发展起来,将西部的大量能源矿产资源输出到东部支持该地区的经济建设,而西部却要为此支付矿区生态环境保护和安置利益受损居民的成本。作为代表人民群众和社会利益的国家理应为此进行补偿 。国家对矿区居民和生态环境补偿具有宏观性,主要是通过政策倾斜
、项目扶持、财政补贴和各种方式的奖励措施等进行补偿
。其中,中央政府给予的财政拨款是最为直接和典型的补偿方式。

(2)资源利用受益区域补偿 。资源利用受益区域补偿是指资源受益地政府向资源地政府提供的专项财政补助,可以看做是资源输入地区对资源输出地区的补偿以及产业下游地区对上游地区的补偿
。由于我国资源价格长期扭曲,东部经济发达地区以低廉的价格从资源地获取资源,再经过加工转化从而获得高额利润,这实质上是对资源地既得利益的剥夺。因矿产资源开采利用而得到发展机会的区域也是受益主体,它们也应该成为补偿的主体 。资源开发受益区域,尤其是中东部地区应该对资源所在地通过横向财政转移支付 、对口帮扶等形式进行补偿,以避免资源在区域间转移造成东西部差距拉大
。通过建立矿产资源开发利用补偿机制,由经济比较发达的下游地区“反哺
”上游地区,如对下游地区利用油气等矿产资源时,在相关产业的税费中提取一定比例作为上游地区资源补偿资金的来源。

(3)矿产开发利用企业等受益者补偿 。矿产资源的开采者和使用者是矿产资源开发最直接的受益主体。一方面他们利用矿产资源获得了相应的资源价值和发展机会
。另一方面,他们在开采矿产资源时对当地生态环境造成一定的破坏,而不需要承担相应的成本和费用,使当地居民的环境发展权益受损。从这个角度看,矿业企业应该承担一定的矿区生态环境补偿的义务,应该向资源地政府缴纳资源环境价值损失补偿费用,以弥补当地政府和居民的利益损失 。国家一般可以通过征收资源税
、环境税、矿产资源补偿费及矿业权使用费等各种税费来实现
。

(4)社会补偿。社会补偿应该是指对生态保护有觉悟的非利益相关者通过某种形式的捐助和资金募集,包括国际 、国内各种组织和个人通过物质性的捐赠和捐助,与生态保护义务群体之间建立的惠益关系 。这种补偿主要表现在以资助或援助方式提供的资金
。国家应该加大宣传力度,提高公众参与意识,增强对生态补偿重要性的认识,让全社会都关心和参与到生态补偿中来,对矿产资源开发过程中造成的生态环境破坏进行补偿。与国家补偿
、资源利益相关者补偿相比,社会补偿属于非直接利益关联者补偿,属于道德倡议范畴,属于自愿补偿,国家可以通过经济杠杆、道德文化的形式进行鼓励 。而国家补偿 、资源利益相关者补偿是发生在直接利益相关者之间的补偿,故应纳入强制补偿的范畴
。

6.2.2.2 受偿主体

受偿主体是指在矿产资源开发利用中受到损失或维护公共利益的组织和个人。主要包括资源地政府
、资源地居民和矿山企业 。

(1)资源地政府
。资源地政府在为国家经济建设输出大量资源的同时,却要承担当地生态恢复、经济社会发展和资源开发矛盾化解等一系列问题。因此,在矿产资源开发中,理应获得由于资源开发 、生态环境破坏以及资源产品价值转移引起的区域利益损失的补偿 。

(2)资源地居民。资源地居民与当地的资源环境具有直接的联系
。由于受我国矿业开发体制等方面因素的制约,矿产资源开发与资源地经济发展的关联度不高,与当地居民的利益关系联系不够紧密,资源开发对提高当地居民就业和生活水平的作用没有得到充分体现,反而给资源所在地居民带来居住环境被破坏、生产发展受限等一系列负面影响,资源地经济落后
、生活贫困的局面没有得到根本改善。因此,国家应该对资源地居民进行补偿 。

(3)矿山企业
。矿产资源开发企业在矿产资源开发利用中提高了资源的综合利用效率并进行生态环境保护,减缓了资源耗竭速度,对于这样的企业国家应给予补偿。例如,矿业企业采用新技术进行开发活动,使矿产资源开发水平比其他矿业企业有了较大幅度的提高,国家对这样的企业可以通过税费减免等方式给予补偿 。

6.2.3 矿产资源开发利用补偿范围

矿产资源具有三大价值:经济价值、公平价值 、生态价值
。为了使矿产资源的价值得到充分地体现,为了有效实现公众和政府的矿产资源开发利用补偿权利,需要通过制定相应的资源补偿制度,在法律和制度层面对矿产资源开发利用补偿范围应作出明确界定,以充分体现矿产资源的价值。

6.2.3.1 矿产资源耗竭补偿

矿产资源耗竭补偿是指因矿产资源的开采使资源的数量
、价值不断减少,由国家和受益地区对资源价值损耗进行的补偿 。矿产资源为不可再生资源,在一定技术条件下,随着矿产资源的不断开采利用,资源的储量会逐渐减少,达到“耗竭状态”,继而引发区域可持续发展问题
。可持续发展要求当代人在满足自己需要的同时,不对后代人满足其需要的能力构成危害。因此,国家有必要对矿业企业收取一定的资源补偿费,用于资源勘探或寻找新的资源,使资源开采量在更长时期内保持在一个稳定的水平上 。

6.2.3.2 矿产资源公平价值补偿

(1)基于丧失发展机会的公平价值补偿
。西部是我国重要的资源供给区,但长期以来,由于我国存在区域间产品不平等的交换问题,资源价值对西部地区的贡献未在经济发展中体现出来,西部地区“富饶的贫困 ”的现象非常突出。不仅如此,在西部矿产资源的开发利用中还造成了生态环境破坏与污染,这些都直接导致矿区居民生活质量的下降和生存环境的恶化,矿区居民原有的生存、生活方式受到影响,使他们不得不放弃一些生存的机遇和发展的机会,承受着巨大的经济损失 。虽然《中华人民共和国宪法》规定矿产资源属于国家所有,但资源地居民也有依靠本地资源确保生存发展的权利,即生存权和发展权。生存权和发展权是我国公民拥有的基本人权
。从公平的角度讲,每个地方的公民都应该享有同等的生存权和发展权,绝不允许为了一部分人的利益而损害其他人的利益,也不能为了一些地区的经济发展而牺牲另一些地区的发展权益。

从我国油气产业分工格局上来看,新疆只是充当了资源开采及初级加工产品的提供者,深加工产业一般都布局在中东部发达地区 。在这种产业格局下,造成了新疆油气化工产业结构单一 、产业链条短
、产品附加值低的现状
。同时,在新疆从事油气开发加工的企业都是中央企业,地方企业很难进入油气资源开发领域,这实质上也就使地方政府丧失了利用油气产业来发展和壮大地方经济的机会。另一方面,油气资源开发活动也制约了其他产业的发展 。油气资源开采中需要大量用水,而新疆本身是水资源比较匮乏的地区,随着油气资源大规模开采,对水的需求逐步增大,这势必会挤占农业用水和其他工业用水
。从这个角度说,国家在加大新疆油气资源开发的同时也使农业和其他产业发展受到了一定限制。

因此,国家应该对这种在资源开发中因区域发展机会受限制或丧失平等的发展机会而造成的损失给予一定的补偿,以消除区域间经济发展差距拉大的矛盾和冲突 。国家应建立不同产业间的产业反哺机制和发达地区对落后地区的横向财政转移制度,使资源地政府和居民切实能从资源开发利用中获得好处,实现区域经济的可持续发展和社会的稳定
。

(2)资源区际转移价值损失补偿。资源区际转移价值损失补偿是指矿产资源由资源地输出到消费地过程中,对由于区际不平等交换而造成的资源产品价值损失进行的补偿 。新疆作为矿产资源富集的地区,在资源开发和输出过程中长期充当着低价格初级矿产资源产品提供者的角色,并且还要为此付出治理生态环境的高额代价,而矿产资源消费地却从矿产资源中获取了二次加工的高额利润
。随着大量资源初级产品输出和工业制成品的输入,新疆面临着双重利益损失,引发了诸多严重的经济及社会问题。矿产资源具有准公共物品属性,在目前的矿产资源开发制度下,矿产资源开发给东部地区带来了巨大收益,产生了巨大正外部效益,而新疆却要承担生态环境恶化所带来的负外部性成本,新疆从外部获得的收益明显小于它给予外部的收益,受损大于受益,存在净损失,再加上生态环境恶化,矿产资源不断耗竭,地方产业发展受阻,地区生活水平改善受限,社会事业发展延缓,导致新疆与其他地区的差距越来越大 。

这种区域之间不平等的产品交换,加剧了地区之间经济发展的不平衡,因此,国家必须加大财政转移力度,通过二次分配调节,改变资源收益分配在区域之间分配的不平衡,解决资源所在地经济发展落后、贫富差距大 、财富分配不公
、社会矛盾激化和环境不断恶化的矛盾,实现区域协调发展。

6.2.3.3 矿产资源生态环境补偿

矿产资源生态环境补偿是指因矿产资源开采造成环境污染和生态系统破坏,为了恢复生态功能和生态价值,由矿山企业和受益地区对受损矿区所造成的损失给予补偿、恢复 、治理
、校正的行为总称
。随着新疆矿产资源源源不断输出,资源地的生态遭到极大破坏。由于矿业企业在矿产资源开发活动中片面追求眼前经济利益,随意砍伐植被、排放污水,破坏了原有的沙漠绿洲生态平衡,引发了土地沙化 、大气和水污染等一系列生态环境问题 。长期以来,矿业企业凭借对环境资源的无偿或低价占有获得超额利润,而被掠夺过的资源环境却得不到应有的补偿
。矿业企业在资源开发中并未承担其应该承担的环境成本,反而把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会。可以这样说,矿业企业是以牺牲矿区生态环境利益为代价来换取巨大的经济利益,这显然对资源所在地居民来说是极不公平的 。

从社会公平的角度讲,在矿产资源开发中当不同利益主体的经济利益与生态利益发生冲突时,矿山企业和受益地区作为最大受益者理当应该承担更多的责任
。国家应建立和完善矿产资源开发生态补偿机制,通过征收资源环境税等方式向资源环境受损地区进行补偿,促使受损矿区生态环境恢复和重建。此外,要把矿山企业对矿区居民承担的生态补偿上升到法律层面,通过法律手段来调节不同主体的经济利益与生态利益关系 。

6.2.4 矿产资源开发利用补偿方式

由于被损的生态环境修复和治理往往需要巨额资金,仅仅依靠矿业企业和受益区域缴纳的补偿金并不能保证获得足够的生态补偿资金,这时就需要有政府力量的介入,通过强化国家财政的生态补偿方式,建立区际间的生态补偿方式,完善矿区生态补偿的市场补偿方式
。最终建立起由国家、地方政府
、社会和企业共同分担,以政府为主导,市场化运作为辅助的多层次、多样化的补偿方式。

6.2.4.1 政策补偿

政策补偿是指国家或地区通过对资源地给予特殊或优惠政策而进行的补偿方式 。政策补偿是利用制度资源和政策资源进行的补偿,尤其是对资金十分贫乏,经济十分薄弱的新疆来说更为重要,“给政策本身就是一种补偿
”
。受补偿者在授权的权限内,利用制定政策的优先权和优惠待遇,通过制定一系列创新性的政策,为资源地经济社会可持续发展筹集资金。例如国家在产业结构调整时,尽量帮助西部优化产业结构,根据西部欠发达的特点给予差别对待和政策支持 。政策补偿应通过法律法规进行约束和支持,尤其是对生态补偿 、产业补偿
、区域补偿制度建设应立法先行。

6.2.4.2 资金补偿

资金补偿是最直接有效的一种补偿方式
。新疆是经济较为落后地区,财政自给率很低,依靠自身发展经济、进行生态建设的能力还相当薄弱,因此要建立以政府为主导 、市场为辅的资金补偿方式,提高资源地的发展经济
、保护生态环境的能力,增强资源地的发展和造血功能,从而使新疆尽快摆脱贫困,实现社会和经济快速再发展。资金补偿的形式包括补偿金、减免税收 、补贴
、财政转移支付、贴息和加速折旧等 。

6.2.4.3 项目补偿

项目补偿主要是国家对资源地接续产业发展 、增加当地农民收入
、生态环境保护与恢复治理的项目投入
。资源地可以通过申请国家项目,通过项目来带动接续发展,实现对农民利益和生态环境补偿。例如,国家在安排生产力布局时,应当将国家要上项目的与西部资源有关的石油、煤化工生产等深加工重点项目优先布局在资源所在地,通过延长产业链,将附加值留在当地 。

6.2.4.4 智力与技术补偿

智力与技术补偿是指中央和地方政府通过提高受补偿者生产技能 、科技文化素质和管理水平的方式对生态环境综合治理、产业发展给予支持
。具体包括对补偿者开展智力服务,提供无偿技术咨询和指导,为受补偿地区培养专门的技术人才和管理人才,输送各类专业人才,提高受补偿者生产技能和管理组织水平。

6.2.5 矿产资源开发利用补偿标准

要实现对矿产资源价值合理补偿,必须制定一个科学
、合理的补偿标准 。矿产资源开发利用补偿的效果及其实现的程度取决于补偿标准的高低
。如果补偿的标准规定过低,则资源属地的利益难以得到保证,矿产资源的价值也难以实现;反之,如果补偿标准规定过高,超过矿业企业和受益地区的补偿能力,则会阻碍矿业企业和资源消费地经济的合理发展,科学、合理的矿产资源补偿标准对于矿业企业和受益地区来说具有引导 、约束和激励功能。

确定矿产资源开发利用补偿标准,需要建立科学的矿产资源价值评估体系,综合运用各种评价方法对资源生态环境价值进行评估 。目前主要的评估方法有收益损失法
、效果评价法、随机评估法等
。在对资源生态环境评价时需要充分考虑资源开发造成生态环境破坏的成本和生态环境保护造成的发展机会损失的成本。只有合理准确地评估出资源的经济价值 、生态价值和公平价值,才能对资源地利益损失补偿提供操作性强的科学依据 。

同时,国家应该综合运用法律
、行政、政策等宏观调控手段,充分发挥市场对资源配置的基础作用,对以前制定的资源补偿标准进行调整和修订,理顺资源税 、矿产资源补偿费
、两权使用费、矿区使用费等租税费的关系,避免重复征收。通过提高资源补偿标准为资源地经济发展和生态环境建设获得更多资金
。在制定矿产资源开发利用补偿标准时,可以适当借鉴国外已有的经验和做法,结合我国的实际情况予以调整。当然,矿产资源补偿标准制定还应与地方标准和行业标准相结合,这样可以保证资源环境补偿从各个层次 、各个地域都可得到更好的执行 。

6.2.6 矿产资源补偿资金来源及筹措方式

资源开发利用补偿能否落实关键在于补偿资金是否能及时到位
。资源开发利用补偿资金主要来自国家财政收入,由于财政收入有限并且用途广泛,很难保证有充足的资金用于对资源所在地的补偿。为此,需要拓宽补偿资金的来源和渠道,实现补偿资金的多元化并保证其专款专用 。补偿资金的来源主要有:财政转移支付
、专项建设资金、资源税费 、补偿保证金、补偿基金
、银行信贷和捐款等
。

6.2.6.1 财政转移支付

财政转移支付包括纵向财政转移支付和横向财政转移支付。纵向财政转移支付是指中央对地方或地方上级政府对下级政府的经常性财政转移 。横向财政转移支付,即地方同级政府的财政转移支付
。财政转移支付是政府补偿方式中最重要的手段,具有资金来源稳定、启动容易 、见效快的优点。国家应充分考虑资源地的公共服务支出成本差异,逐步加大对资源地的财政转移支付力度 。

6.2.6.2 资源税费

我国在矿产资源开发利用补偿中涉及的资源税费主要有资源税
、资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款
。矿产资源补偿费和矿产资源税是对资源地进行资源环境补偿最重要的资金来源。但由于现行资源税和资源补偿费率比较低,造成对资源开发利用经济补偿和生态补偿不足 。因此,国家应该调高资源税和资源补偿费标准,将更多的资金用于对矿区生态环境的建设和经济社会的发展。此外,针对当前资源税费体制的不足,国家可考虑增设环境税和资源消费税等新的税种
。国家应向矿产资源的初级产品消费者征税,让他们作为矿产资源利用的受益者,承担部分资源地的利益损失。国家应向矿业企业及资源初级产品消费地征收环境税,用于生态环境价值恢复 、建设的补偿资金 。

6.2.6.3 生态环境补偿费

生态环境补偿费是政府运用经济手段促进排污单位治理污染
、改善环境的一项主要措施,在发达国家使用普遍
。目前在我国主要由环保部门以排污费的形式收取。我国最早的生态环境补偿费实践于1983年,在云南对磷矿开采征收覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用 。1993年,我国确定了14个省的18个市县作为试点,开展征收生态环境补偿费工作
。但在2002年全国清理整顿乱收费时该项收费被取消,各地的试点工作基本停止。近年,山西等地已恢复征收生态环境补偿费,效果明显,其他地区也开征了类似规费 。征收生态补偿费对生态环境保护和建设发挥了重要作用,建议国家把新疆作为生态补偿费试点,在油气、煤炭等矿产资源开发中开征生态补偿费,用于对当地生态环境建设和修复
。

6.2.6.4 生态环境保护基金

通过对外合作交流,积极争取发达国家和国内外各种民间社团组织及个人的各种形式的资助或援助,还可以通过发行生态福利** 、环境资源保护债券等方式从社会募集资金建立矿产资源开发生态环境保护基金,以弥补国家在矿产资源开发生态补偿资金的不足。

6.2.6.5 援疆资金

目前,矿产资源开发利益相关者的补偿制度还不完善,资源受益区对受损区的补偿机制还未完全建立 。矿产资源开发利用补偿主要是通过中央财政转移支付,这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调
。中东部经济发达地区应通过向资源输出地提供援助资金的方式来调整受益方和受损方之间的利益关系,改变现有的矿产资源利益分配格局,实现共用资源
、共同发展的双赢格局。

6.2.6.6 金融信贷

从国际经验看,国际金融组织是很多国家生态补偿机制的推动者 。利用国内外政策性银行的力量,以低息或无息贷款的形式向有利于生态环境的行为和活动提供小额贷款,可以筹集生态环境建设的启动资金,加快生态补偿的进程。金融信贷作为环保管理的手段应该得到加强,越来越多的国际大金融机构都在朝着这方面努力
。世界银行、亚洲开发银行 、美国和欧盟的进出口银行,都已经把环境因素纳入贷款
、投资和风险评估程序。

6.2.6.7 社会捐助

捐助不仅包括国际资助和国内个人、公司 、协会、团体
、基金会提供的直接资金援助,也包括国际和国内团体或个人的修复技术资助 。捐助是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段
。一方面,新疆应该积极争取全球环境基金,联合国环境署、世界银行 、亚洲开发银行等官方国际组织直接对资源受补偿地区或群体进行补偿;另一方面,积极鼓励企业捐赠。通过深化企业财务制度改革,在企业履行社会责任的管理上,从数量控制转化为质量控制,引导企业为资源地经济发展服务 。同时,广泛动员个人
、民间组织、环保组织 、中介组织关注资源环境补偿机制建设
。

生态补偿资金的审计方法

人民网福州12月4日电(陈涛)12月4日，“福建省学习宣传贯彻党的十九届五中全会精神 ”系列新闻发布会第四场在福州举行。

发布会邀请到福建省生态环境厅党组成员
、副厅长徐威 ，福建省住房和城乡建设厅党组成员、副厅长蒋金明
，福建省交通运输厅党组成员 、副厅长王增贤，福建省应急管理厅党委委员
、副厅长姚朝钟介绍福建相关领域“十三五
”以来发展成就和谋划“十四五”发展思路、制定相关领域专项规划的情况 。

发布会现场
。人民网 谢小姿摄

福建省生态环境厅

谈谈“十三五 ”

发布会上 ，徐威介绍了“十三五”以来福建生态环境保护工作取得的成效
，主要体现在四个方面：

福建省生态环境厅党组成员 、副厅长徐威 人民网 谢小姿摄

一
、主要目标指标进展良好，经济高质量发展和生态高水平保护齐头并进

今年1-10月 ，福建各设区城市空气优良天数比例98.6%，高出全国平均水平10.9个百分点
，比2015年提高0.7个百分点；PM2.5浓度20μg/m3，优于世卫组织第二阶段标准 ，比2015年下降33.3%；主要流域优良水质比例97.9%
，高于全国平均水平16.1百分点，比2015年提高4.6个百分点；小流域优良水质比例95.4% ，比2016年基准年提高19.8个百分点；近岸海域水质优良比例82.9%
，比国家考核要求高10.9个百分点。

二、绿色发展动能显著增强，产业 、能源、运输
、用地结构持续优化

强化生态环境分区管控 ，深入实施绿色产业指导目录
，规上工业战略性新兴产业增加值比2015年增长83.3% 。建成清洁煤电供应体系，总装机容量98.6%的煤电机组实现超低排放 ，清洁能源装机占比达56%
，福建碳排放强度累计下降约20%
。“电动福建
”加快建设，新能源公交车占比达89%。

三、污染防治攻坚战顺利推进 ，人民生态环境获得感幸福感安全感显著增强

实施“1 7 N”污染防治攻坚战计划与大气精准治理“十百千 ”工程 。连续4年将小流域整治纳入为民办实事项目，基本消灭城市建成区黑臭水体 、劣Ⅴ类小流域和牛奶溪。完成一批土壤治理与修复试点示范项目
。疫情以来累计安全处置医疗废物
、涉疫生活垃圾约2.8万吨。开展海漂垃圾专项清理
，近海水质得到改善，同时持续开展百姓身边突出环境问题整治攻坚行动 。

四、生态文明制度体系基本形成 ，初步构建生态环境保护大格局

率先实施生态环保“党政同责
”
，完善“一岗双责”
。开展省级生态环保督察，形成全链条责任机制。基本完成生态环保机构垂管改革 。率先投入使用生态环境大数据云平台 ，实化环保网格化监管
，形成精准化监管体系
。创新企业环境信用评价，建立全流域生态补偿机制 ，全面推行碳排放权 、排污权交易和环境污染责任保险制度
，形成市场化政策体系，同时健全完善公众监督举报机制 ，大力开展生态文明宣传教育。

谋划“十四五 ”

对于“十四五
”福建生态环境保护工作的规划思路
，徐威表示，将持之以恒抓好生态文明建设 ，促进经济 社会 发展全面绿色转型，打造美丽中国建设的“福建样板” 。

在“十四五 ”福建生态环境保护规划编制过程中
，已先后召开企业家座谈会
、基层代表意见征集会，并通过发布调查问卷、意见建议公开征集等方式吸纳各方意见和经验
。

“1
”是以改善生态环境质量这一目标为核心 ，确保福建继续保持全优 、领先全国。

“2”是坚持污染减排与生态扩容两手发力 。既要持续推进污染减排
，持续降低污染物排放总量，实现“分子减量 ” ，也要坚持山水林田湖草系统治理
，实施重大生态系统保护修复工程和生物多样性保护重大工程，系统推进闽江
、九龙江等重点流域大保护和可持续发展
。

“3
”是突出精准治污、科学治污 、依法治污。既要着力破解突出问题和短板弱项 ，也要依托生态环境大数据优势
，实现更全面的监督管理 。既要加强先进治理技术研发应用，也要大力推广清洁生产
、循环经济 ，加快生产生活方式绿色转型。既要健全严于国家、符合福建实际的法规 、标准
，也要深化改革创新，构建亲清服务和刚性约束并重的政策体系
。

“4”是实施“蓝天、碧水
、碧海、净土 ”四大工程。“蓝天工程”方面 ，重点加强环罗源湾 、环湄洲湾
、厦漳泉等三大连片区域的挥发性有机物的综合治理 。“碧水工程
”方面，坚持统筹水资源、水生态 、水环境
，重点加强小流域综合整治和农村生活污水治理
。“碧海工程”方面，重点加强近岸海域综合治理 ，加快海漂垃圾治理攻坚。“净土工程 ”方面
，重点推进污染地块治理修复 。

福建省住房和城乡建设厅

谈谈“十三五
”

发布会上，蒋金明介绍了“十三五”福建住建工作的情况 ，有四大亮点：

福建省住房和城乡建设厅党组成员
、副厅长蒋金明 人民网 谢小姿摄

一、坚持以人民为中心
，居民住房条件持续改善

坚持“房住不炒 ”，不断完善住房市场体系和住房保障体系
。福建累计54.4万户居民搬出棚户区住进新房 ，27.9万户住房困难群众住进公租房。2019年底
，福建城镇人均住房面积43.5平方米，比全国人均高3.8平方米 。安排补助资金30.97亿元支持各地改造城镇老旧小区1490个 ，惠及居民约25.2万户
。全面排查全省897栋房屋安全
，并按期完成6.88万户4类重点对象和其他贫困户存量危房改造任务。

二 、坚持协调共享，城市综合承载力不断增强

福建城镇化率从62.6%提升到66.5% ，居全国第9位，新增建成区380平方公里 。新建改造市政道路
、绿道、雨水 、污水
、供水、燃气管网3万多公里
，地铁建设实现零的突破，建成投用4条125公里 、在建7条200公里
。福建水质综合合格率99.86% ，优于国家要求
，供水管网漏损率控制在8.64%。建立健全保护体系和保护名录，福建现有国家级 历史 文化街区4个、居全国第2位 ， 历史 文化名镇名村76个
、居全国第2位
，传统村落494个、居全国第6位 。公布 历史 建筑6440栋，居全国第2位。

三 、坚持绿色发展 ，城乡环境宜居度明显提高

建成绿道6000多公里
，人均公园绿地面积达15平方米，建成区绿地率达40.39%
、居全国前列
。福建设区市建成区87条黑臭水体基本消除。2019年底 ，福建全省市县生活垃圾无害化处理率达到99.91%
，市县污水处理率达94.9% 。6700多个村庄开展美丽乡村建设，创建600多个美丽乡村示范村 ，推进240多条美丽乡村特色景观带建设
。累计建成绿色建筑面积1.2亿平方米，并扎实推进生活垃圾分类。

四、坚持开放创新
，住房城乡建设高质量发展

福建全省完成建筑业产值5.6万亿元，总产值排名全国第7 ，实现增加值占全省GDP的10.6%
，解决了400多万人口就业，并新建装配式建筑2405万平方米 。在全国住建系统率先运用“互联网+
”大数据监管 ，实现房屋建筑和市政施工图数字化审查
，推行工程质量安全监管“双随机”机制
。在2019年住建部组织的全国工程建设项目审批制度改革第三方评估中，福建居全国第一。此外还推进闽台乡建乡创合作 ，在全国首创“两岸建筑师联合驻村计划 ” 。

谋划“十四五
”

对于“十四五”福建住建规划编制工作
，蒋金明表示已分为三个方面开展：

一 、开门编制规划

向全 社会 征集“十四五 ”相关建议，组织专题研究梳理“十四五
”规划编制思路 ，聚焦民生
、聚焦发展
，开展建筑业、住房发展和 历史 文化保护等专题研究
。目前已形成“十四五”主体框架与重点任务纲要，12月底将形成规划成果。

二 、明确发展目标

以提高宜居性
、包容度 ，满足群众对美好生活的需求为目标，到2025年构建比较完善的多主体供给、多渠道保障 、租购并举的住房制度
，2000年前建成的城镇老旧小区提请完成改造，基本补齐既有居住社区设施短板 ，新建居住社区同步配建各类相关生活设施 。房屋安全实施常态化管理体系
，新型城市基础设施建设全面推进
。福建省市两级将建成城市信息模型基础平台，地级以上城市建立集感知
、分析、服务 、指挥、监测等为一体的城市综合管理服务平台。

三
、细化实施举措

重点推进实施城市规划设计引领、居住条件改善 、市政基础设施提质增效
、城市管理创新、 历史 文化保护活化 、乡村环境整治
、建筑业行业转型升级、城市建设安全保障 、城市活力提升等专项行动 。

福建省交通运输厅

谈谈“十三五 ”

发布会上 ，王增贤介绍了“十三五”以来福建交通运输发展的情况
，亮点有五个：

福建省交通运输厅党组成员
、副厅长王增贤 人民网 谢小姿摄

一、公路网更加健全完善

福建公路总里程突破11万公里，其中高速公路通车里程超6000公里 ，密度位居全国各省第3位
，实现80%的陆域乡镇30分钟上高速。普通国省干线通车里程1.1万公里，二级及以上高等级公路比例75.5%
。农村公路建成改造约1.14万公里 ，实施危桥改造1270座 、生命防护工程超过2万公里
，实现全省96%乡镇通达三级及以上公路。

二
、港口群地位更加凸显

福建沿海港口生产性泊位425个，其中万吨级以上泊位186个 ，具备停靠世界最大集装箱船、邮轮和散货船能力 。厦门港集装箱吞吐量排名全球第14位，厦门邮轮母港成为全国主要邮轮始发港
，并初步实现运营本土化
。

三 、客运服务更加便民惠民

福建各设区市均拥有至少一个便捷换乘的综合客运枢纽和高效衔接的综合货运枢纽，福州、厦门先后迈入“地铁时代
” ，百人以上岛屿均有陆岛交通码头
，500人以上岛屿均开通班轮，90%的县(市
、区)城乡客运一体化发展水平达到4A级 ，实现由符合条件建制村100%通客车向所有建制村100%通客车转变。

四、交通运输现代服务业更加提质增效

福建网络货运 、快递产业两大集群初具规模
，福建共生成项目429个，创税超50亿元 ，网络货运年营收超过500亿元
，快递产业支撑全省网络零售额超5000亿元 。甩挂运输由线成网，货车实载率平均提高20% ，成本降低约15%
，多式联运快速发展，年均增长达13%
。

五
、行业治理更加规范高效

福建农村公路路长制、灾毁保险等多项创新做法得到全国推广 ，成功创建全国示范县7个，并成为全国第四个全部取消普通公路收费的省份
，撤站后高速公路入口ETC使用率等12项指标居全国第一，新能源公交车占比位居全国第四。福建重大桥梁和重点路段实现全天候运行监管 ，厦门港上线运行国内首创集装箱智慧物流平台 。

谋划“十四五”

对于“十四五 ”福建交通运输规划编制工作
，王增贤表示将从五个方面着力展开：

一 、着力完善综合运输大通道

围绕打造福建各设区市间2小时通达
、厦漳泉和福莆宁两大都市圈1小时通勤、设区市至所辖县1小时基本覆盖“福建211
”交通圈，全方位推进综合运输大通道再升级
。

二 、着力建设现代化综合交通枢纽

推动“两群
、一片、多节点”协同一体的综合交通枢纽体系建设 ，推进福建港口 、机场
、客货运枢纽、物流园区便捷互联互通 、信息共享、功能互补。

三
、着力构建集约高效的现代物流体系

推进交通运输现代物流业实施增产增效千亿工程
，打造具有全国竞争力的网络货运产业集群、具备产业链整合能力的快递电商产业集群 、具有福建特色的港航现代服务产业集群 。

四
、着力推进新型交通基础设施建设

加快构建数字化、智能化 、网络化现代交通体系，打造智慧高速
、智慧公路、智慧港航 、智慧枢纽等新型智能化管理交通基础设施
。

五
、着力加快交通运输治理能力现代化建设

建设全省交通运输安全监管体系 ，建成具备各设区市接入能力的“互联网 政务服务 ”平台
，搭建福建省交通运输信用监管平台和信用评价系统。

福建省应急管理厅

谈谈“十三五
”

发布会上，姚朝钟介绍了“十三五”期间福建应急管理工作的成绩 。

福建省应急管理厅党委委员、副厅长姚朝钟 人民网 谢小姿摄

2019年以来 ，福建扎实推进应急管理体系和能力现代化建设
，安全生产形势总体稳定，应急管理职责划转过渡平稳。

福建各类生产安全事故连续14年实现较大幅度下降 ，其中2019年福建各类事故和死亡人数与2016年相比分别下降37.4%和28.0%，2020年1-10月同比又分别下降23.1%和16.1%
。“十三五 ”期间与“十二五
”相比
，福建受灾人口均值下降32.6%，其中2018年 、2020年实现防汛“零伤亡”的目标。2020年以来有力应对23次自然灾害侵袭 ，及时扑灭42起森林火灾
、24小时扑灭率97% 。

此外
，福建安全生产领域改革、安全生产标准化建设 、“头顶库 ”事故隐患治理、“双随机一公开
”消防监管等工作经验做法在全国推广，防汛防台风“三个一套”“五个坚持 ”的有效机制和特色做法得到国家防总
、水利部、应急部肯定
。

谋划“十四五”

对于“十四五
”应急管理规划编制工作 ，姚朝钟表示
，福建应急管理系统将以应急管理体系建设为核心 、安全生产和防灾减灾救灾为主要任务，全面推进应急管理体系和能力现代化。到2025年形成与新时代要求相适应的“全灾种
、大应急”工作格局 ，建成统一指挥、专常兼备 、反应灵敏
、上下联动、平战结合的应急管理体制
，形成统一领导 、权责一致
、权威高效的应急管理体系，核心应急救援能力显著增强 ，重大安全风险得到有效管控
，较大以上事故明显减少，综合应急保障能力全面加强 ，应急管理水平再上新台阶 。

目前，《福建省“十四五 ”应急体系专项规划》已完成初稿
，拟于12月30日前形成征求意见稿
。

一、开展福建省应急管理指挥平台建设

围绕感知网络 、通信网络
、应急指挥视频调度系统、应急数据治理系统 、应急管理综合应用平台等方面进行建设及提升改造。

二、开展应急物资储备与保障能力建设

建立福建统一的应急物资储备信息化管理平台，实现防汛抢险救灾物资储备信息全省联网 。继续开展千个自然灾害避灾点提升建设 ，到2025年形成较为完善的县
、乡、村三级避灾安置体系
。

三 、开展应急救援体系建设

构建横向到边
、纵向到底的应急预案体系
，围绕航空指挥平台建设、航空网络建设 、救援力量建设和保障条件建设等内容构建福建应急救援航空体系。

四
、开展防灾减灾救灾能力建设

结合应急管理综合指挥平台建设，构建全方位、综合性的监测预警网络平台 ，形成空 、天
、地一体化全覆盖的自然灾害监测感知网络
，提高灾害监测能力和信息化水平 。

简述影响政府行政管理支出的原因
。

生态补偿资金的审计方法

　生态补偿资金审计是近年来审计机关在公共资金审计上的又一全新尝试，也是环境审计领域的又一重大突破 ，那么生态补偿资金的审计方法有哪些呢
，一起来了解一下!

　(一)走访座谈，多层次了解生态补偿政策。

　生态补偿政策涉及面较广 ，为此
，我们实施了多部门、多对象 、多层次的走访座谈 。一是走访政策制定部门。该市生态补偿政策涉及财政
、农委、水利 、规划、国土
、环保等六个部门，其中财政、农委 、水利为政策的主要制定部门
。审计人员除了了解具体补偿对象
、范围、标准等内容外 ，还对政策出台背景，职能部门的观点看法
，执行过程中的难点与困惑进行深入了解，及时掌握了政策基本情况 ，为正式实施补偿资金审计做好准备。二是走访资金管理部门 。审计人员通过走访市 、区两级财政部门
，了解生态补偿资金的来源渠道
、预算安排情况以及随财力的增长相应的变动情况
。三是走访保护区干部群众。审计先后走访了生态补偿涉及到的四个区所属的9个乡镇18个行政村，分别召开了由镇、村干部和农户参加的9次 、共计120人次的座谈会 ，广泛听取干部群众的意见和建议
，真正做到问效于民，问计于民 。

　(二)现场踏勘 ，多方位审查补偿资金用途
。

　按照政策规定
，生态补偿资金主要用于生态环境保护修复
、环境基础设施建设、发展镇村社会公益事业和村级经济以及补贴农民。要了解资金使用情况，除查看财务账册外 ，实地踏勘现场最为直接 、有效 。为了解生态公益林补偿资金的管理使用情况
，审计人员到占市区生态公益林总量90%以上的吴中区，实地查看七子山林场
、东山、西山镇的公益林管护情况 ，包括森林防火通道建设 、消防水池及防火专业队，林相改造和中幼林的扶育和古树名木保护等工作
。为了解水源地村、生态湿地村获取补偿资金后开展的生态保护工作情况
，审计实地查看了9个镇18个行政村实施的生态保护基础设施工程
、村庄环境综合整治、村庄与河道保洁等工作。

　(三)问卷调查，多指标征询补偿资金管理意见 。

　根据保护区群众特点 ，分别设计了针对镇 、村干部和针对农户的两张调查问卷
，并尽量将调查事项切合补偿资金实际，做到简明扼要
、易于回答 ，能够客观清晰的反映保护区民众对补偿资金使用效果的评价和完善资金管理的'意见及建议
。在每张调查问卷中
，设计了民众对补偿资金的了解程度、支持度 、政策执行的公开透明度
、政策执行满意度、存在的问题和建议等20多项指标，发放回收374份问卷调查表。结果显示 ，80%的干部群众对生态补偿资金了解
，93%对所在地生态环境满意，99%认为生态补偿资金使用实行镇务 、村务公开 。此外 ，还提出了30多条改进意见和建议
，为审计人员客观评价补偿资金使用绩效提供了较有价值的证据。

　(四)分析对比，多角度评价补偿资金实效
。

　在审计过程中 ，采取多种分析对比方法，评价补偿资金实效。运用因素分析法
，设计2009至2011年村级收支情况表，包括村级收入的主要来源情况 ，村级支出的主要构成情况
，分析生态补偿收入占村级收入的比重，查看生态补偿资金对当地村级经济和村级收入的影响 ，特别是补偿资金对经济薄弱村窘境改善的情况 。运用趋势分析法
，查看生态补偿资金投入后，抽查的7个镇53个行政村村级收入的增长情况 ，分析生态补偿资金对于村级经济的带动和扶持作用;运用纵向分析法
，采集环保和水利部门专业数据，查看生态补偿资金投入前后水源地水质的变化情况
。

　通过运用上述方法 ，在审计过程中
，发现了补偿标准忽视了保护对象差异，与实际需求存在较大差距;补偿资金来源较为单一 ，对保护区生态产业支持不足;补偿对象与范围未兼顾统筹性，区级生态补偿范围存有盲点;补偿资金管理透明度不高
，考核评价机制执行不到位等影响生态补偿资金使用效益的问题，全方位为生态补偿资金把脉问诊。

1.财政支出的原则:

（1）量入为出 。财政收入和财政以出始终存在数量上的矛盾 ，脱离财政收入的数量界限盲目扩大财政支出
，视必严重影响国民经济的稳步发展，因此 ，财政支出的安排应在财政收入允许的范围内
，避免出现大幅度的财政赤字
。

（2）统筹兼顾。国家经济建设各部门和国家各行政管理部门的事业发展需要大量的资金，财政收入与支出在数量上的矛盾不仅体现在总额上 ，还体现在有限的财政资金在各部门之间的分配 。财政支出的安排要处理好积累性以出与消费性支出的关系
、生产性支出与非生产性支出的关系
，做到统筹兼顾，全面安排
。

（3）讲求效益。财政支出的效益体现在财政投资的经济效益和社会效益两个方面 ，为保证有限的财政资金最大限度的特点
，对有经济效益而不需要财政扶持的单位，要做到无偿拨款和有偿使用相结合 ，财政资金投入与单位自筹资金相结合，资金安排和日后的财政监督相结合 。 2.目前我国财政支出状况(据财政部网站):

(1)2006年全国财政支出决算表(2)2006年中央财政支出决算表

(3)2006年地方财政支出决算表

3.目前我国财政支出评价

中国现存的财政支出结构态势
，是在计划经济财政支出结构基础上演变而来的，基本上还反映着计划经济财政支出结构的特征 ，它与市场经济体系下的各项公共需要之间
，存在着诸多方面的不协调
。从财政支出的宏观结构来看，存在着财政支出占GDP比重长期过低的问题;从财政支出的横向结构来看也存在着诸多不合理之处:一方面 ，财政支出结构满足不了必须由政府举办的各项事业发展的基本需要
，另一方面又对那些在市场经济体制下无需政府举办的诸多事物仍然进行着大量供给;从财政支出的纵向结构来看，中央财政支出占财政支出的比重过低 ，也是财政支出结构改革中必须注意的一个问题。现实财政支出结构中的这些问题给财政带来了极大的混乱
，导致财政收支矛盾日趋尖锐，赤字连年有增无减 ，债务岁岁膨胀
，风险不断加大，极大地制约着财政职能的充分发挥 ，也直接影响着经济社会各项事业发展 。 4.目前我国财政支出的改革方向:

(1)加强和改善宏观调控。综合运用财政政策工具，并与货币政策协调配合
，促进国民经济又好又快发展
。

(2)调整和优化财政支出结构。加大三农、教育 、医疗卫生
、社会保障等重点支出，进一步改善民生 。

(3)积极稳妥推进财税改革
。完善公共财政体系 ，继续深化部门预算、政府收支分类 、国库集中支付、政府采购制度改革
，组织实施中央本级国有资本经营预算。

(4)积极推动转变经济发展方式 。研究出台促进节能减排的税收和非税收入政策，加大对节能减排
、环境保护的支持力度 ，推进建立生态补偿机制
。

(5)努力增收节支。加强税收征管
，严格控制减免税，严厉打击各种偷骗税等违法活动 。逐步将所有政府非税收入纳入财政预算
。加强预算执行工作 ，严格控制一般性支出的增长
，严格控制机关的楼堂馆所建设，从严控制行政性经费支出。

(6)积极推进财政管理的科学化、精细化 。增强财政工作的大局观念 、法治观念
、创新观念、效率观念 、服务观念和责任观念 ，坚持依法理财
、科学理财、民主理财
。要把日常财政行为纳入制度化 、规范化和法治化的轨道。

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